1961 年初，美國新總統甘迺迪上任後，國務院希望根據國家繼承理論，讓聯合國將兩岸視為中國的「兩個繼承國」，而不討論那一方代表「中國」，從而都成為聯合國會員國。[1]可是，臺美就聯合國代表權問題的交涉，因外蒙入會案節外生枝。[2]
蔣介石為阻止蒙古人民共和國成為聯合國的會員國，要在安理會動用否決權，造成臺美關係空前緊張。最後關頭，臺美妥協，甘迺迪放棄推動「兩個中國」的企圖，蔣介石不否決外蒙入聯。外蒙入會案，是 1960 年代一場重要的外交戰，穩定了此後十年的臺美基本關係，卻也使臺灣錯失以「兩個中國」並存於聯合國來根本解決兩岸關係的機會。
1946 年 1 月 5 日，根據《中蘇友好同盟條約》，中華民國承認蒙古人民共和國獨立。1953 年 2 月 23 日，中華民國宣布《中蘇友好同盟條約》失效，撤銷承認外蒙古的獨立。1955 年 12 月 13 日，中華民國駐聯合國代表蔣廷黼在安理會對外蒙入聯申請行使否決權，主張全蒙古是中國的一部分。這是中華民國在安理會僅有的一次行使否決權。[3]
1961 年 4 月，外蒙古和非洲法語區茅利塔尼亞申請加入聯合國，外蒙入會案再次浮上臺面。這次，蘇聯將外蒙古和茅利塔尼亞捆綁在一起，威脅說中華民國如否決外蒙，蘇聯就將否決茅利塔尼亞入會。5 月初，非洲 12 個法語國家一致決議，倘國府否決外蒙因而妨礙茅國入會，則 12 國將一致與中華民國絕交，並反對中華民國的聯合國代表權。
4 月 28日，美國駐臺大使莊萊德告知外交部長沈昌煥，外蒙入會案提交安理會討論時，美國將棄權，並分洽各國棄權，美方估計該案無法在安理會獲得 7 票多數。[4] 4 月 30 日，蔣介石自記「外蒙參加聯合國提案，美態度始終曖昧不明，其代表史丁文生誘勸我棄權不投反對票，而蔣廷黼竟信之不疑，可嘆。」[5]
5 月初，蔣廷黻返國磋商，指出「對外蒙古入會我若使用否決權，則反感大；若棄權，則反感小。將來使用否決權所招致之反感，可能對我代表權有不利之影響，我不可不考慮：代表權要緊？抑外蒙古要緊？」[6] 蔣介石連續兩次接見蔣廷黻後，5 月 12 日，沈昌煥正式告知莊萊德：外蒙案如在安理會獲 7 票多數，中國必予否決；如確不足 7 票，可考慮准由蔣廷黻代表酌情棄權。[7]
當時，為消除國府對中國代表權的疑慮，美國副總統詹森銜甘迺迪之命，於 5 月 14 日、15 日訪問臺北，和蔣介石先後舉行三次會談，強調美國對中華民國在聯合國地位的支持，但未詳談外蒙入會案。[8] 5 月 23 日，國務卿魯斯克向甘迺迪建議，給予外蒙古外交承認，互換使節，得到甘的同意。[9] 6 月 8 日，國務院公開證實美國與外蒙古談判建交。蔣介石認為「此其動向乃對我國主權於不顧，豈不等於又一次出賣我國乎？…… 其有意侮辱我政府，不勝痛憤，乃命沈部長正式加以斥責。」[10]
甘迺迪上任後，試圖利用中華人民共和國和蘇聯的分歧，探索同親蘇共產黨國家交往的新模式。魯斯克安排與外蒙談判建交，事先未同臺北充分協商，激起蔣介石不滿。中國代表權交涉，美蒙建交談判，臺獨人士廖文毅訪美等三案選加，[11] 使蔣介石對美國的不信任感加深，認為美國對華政策已發生重大變化。
6 月 20 日，蔣介石接見莊萊德，指責美國決定與外蒙古建交，事前並未與國府商量，事後則僅以一紙通知書送達外交部，是「根本漠視我政府，抺煞我中華民國之地位」。蔣指出：「須知承認外蒙古偽政權的影響即是承認共匪之先聲」，凡屬與「國格有關者，均涉及政府對國家與人民之責任問題，義無反顧之餘地。」他罵美國「處理此等有關我國重大權益的問題時，則又一意孤行，不經事先磋商，強使我事後承認。此不但違反信義，且係對我政府與人民之重大侮辱。」
蔣介石要莊萊德正告國務院，廖案、蒙案及代表權三案均涉及國家基本問題，「我政府決不能再有遷就忍讓之餘地」。[12] 當時，美國政府邀請蔣經國訪美以交換意見，但蔣介石於 6 月下旬予以拒絕，[13] 痛罵民主黨外交「幼稚卑鄙」，「匪夷所思」，「不足信賴」。[14]
因蔣介石對美的嚴重抗議，7 月 1 日和 4 日，蔣經國兩次找中情局臺北站站長克萊恩談話。[15] 克萊恩與甘迺迪國家安全助理彭岱是哈佛大學同學，又與蔣經國私交極好，他開始成為兩蔣與白宮直接溝通的密秘渠道。7 月 7 日，克萊恩回美向彭岱報告臺北實情，使白宮認識到蔣介石與國務院矛盾的嚴重性。[16]
7 月 7 日晚，彭岱與駐美大使葉公超密談，葉公超說明國府對美國新政府產生疑慮的原委。彭岱表示甘迺迪無意承認中共，且下令無論如何應阻止中共進入聯合國。他詢及國府反對外蒙入會，是否因雅爾達密約，葉答以「人乃感情動物」，彭岱表示理解。彭岱說，友邦之間最需要者為互信互諒，不能彼此猜疑作弄。[17] 7 月 15 日，蔣介石在日記中寫道「美對我聯合國代表權問題已表示重新協商，聞其兩個中國政策已由白宮決定取消云，但其外蒙承認政策尚在僵持中。」[18]
7 月 14 日，甘迺迪致函蔣介石，請他派可完全信任的代表，赴美協商。甘迺迪表示，他已下令駐東京大使館暫不發給廖文毅簽證；對美蒙建交問題，雖然美國是基於戰略上的考量，但顧及國府立場，可以延緩對外蒙古的外交承認，希望國府避免在聯合國使用否決權而影響到較重要的中國代表權；關於中國代表權問題，認為緩議案勢必失敗，必須使其被認為實質問題而非程序問題。他強調「盡一切可能途徑支持中華民國，並反對中共進入聯合國。」[19] 蔣介石以甘函「情詞懇切為感，至此中美為匪共與外蒙問題與政策之矛盾，始有轉機乎。」[20]
7 月 24 日，克萊恩回臺拜見蔣介石，讓蔣認識到甘迺迪同國務院在對華政策上可能有分岐，國務院要推動「兩個中國」但白宮未必完全讚同。[21] 蔣介石遂決定派副總統陳誠訪美，認為「至此中美關係乃呈合作友好之象。」[22]
陳誠和甘迺迪、魯斯克等於 7 月 31 日和 8 月 1 日的兩日內，共進行四次會議。甘迺迪說明，與外蒙古建交，主要是為在北京附近增設情報據點，但因為中華民國反對，他已決定將建交案擱置。對外蒙入會案，魯斯克表示，拒絕外蒙古入會及維護中華民國自身聯合國地位，必須慎選其一。
外蒙古問題在美國本係小事，以其影響中國代表權問題而嚴重。魯斯克說，美國不擬與國府「協同在安全理事會拉足棄權票數」。葉公超追問「美方曾有拉足安全理事會五理事國棄權，以阻外蒙古入會之議，何以嗣後變卦？」魯解釋：「中美如協同勸令他國棄權，以阻外蒙古入會，則非洲國家仍將視為形同否決，因而有對中美報復之虞。」葉質問：「美方此一看法，是否前所未及？」魯坦承：「確係如此。率直言之，此為蘇聯藉非洲國家向各方之敲詐。」葉反問：「可否使非洲國家對蘇聯施用壓力，而令其在茅利塔尼亞入會案上棄權？」魯表示此舉沒有希望。[23]
陳誠當即表示雙方會談不是彼此要說服對方，而是要坦率研究對付蘇聯的方法，陳宣示：「關於外蒙古入會案，倘能做到安全理事會五國棄權，我可棄權，否則我不能有其他決定。」魯斯克警告「美將保留自由行動之權。」[24] 讀了這些會談紀錄，蔣介石認為「美對外蒙入聯合國希望我不用否決權，其威脅程度如故，可笑可恥之至。」[25]
8 月 15 日，甘迺迪再以長函力勸蔣介石，曉以利害。甘迺迪表示，為達到阻止中共進入聯合國之更重要目標起見，勢必就較為次要之外蒙古入會問題運用戰術彈性。如國府對外蒙古入會案能不使用否決權，美方準備無限期延擱承認外蒙古談判。[26] 8 月 26 日，蔣介石回函，外蒙古入會問題涉及基本國策與聯合國憲章原則，無選擇餘地。[27]
9 月 6 日，甘迺迪以重話對蔣表示，外蒙古問題將是今秋能否阻止中共進入聯合國的決定性因素，對美國至關重要，如果臺美不能達成一致，美國必須保留選擇的自由。[28] 對此，蔣介石認為「此乃其國務卿魯斯克壓迫我最後之一著，應慎重研究，依理依法以覆之，不可作意氣用事也。」[29]
9 月 10 日，蔣介石回覆甘迺迪，強調：中國代表權問題及吾人反對外蒙古入會一事，不僅關係敝國在聯合國席次之保持，且實為我國家尊嚴與民族自尊心之所繫。倘敝國竟屈服於國際勒索敲詐，而容許外蒙古入會，則吾人放棄道義立場之後果，將造成一項致命之打擊，即使敝國續獲保持聯合國之席次，亦無以補償此項損害。[30] 對於甘迺迪幾次來函，蔣介石認為是「國務院對各方運動，以期達到其逼迫我轉變否決政策之目的，思之痛心。…… 只有否決外蒙，乃為死中救生唯一道路」[31] 甘迺迪來函起了反效果，讓蔣生起置之死地而後生之意。（待續）
本文原刊於風傳媒，文字經作者修改後，授權轉載於故事，原文〈汪浩觀點：為何不否決外蒙古加入聯合國？〉
[1] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Memorandum From Secretary of State Rusk to President Kennedy ，May 26, 1961. SUBJECT，China and the United Nations.
[2] 參考王正華，蔣介石與1961年「蒙古人民共和國」入會案，國史館館刊，第 19 期（2009 年 3 月）。
[3] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十冊，524 頁。依據「聯合國憲章」規定，新會員國申請入會，須經安理會通過推薦，由大會以投票之會員國三分之二多數決定。常任理事國有否決權。
[4]「沈昌煥部長接見莊萊德大使談話摘要紀錄」（1961 年 4 月 28 日），〈中美兩國有關重要文件（第1冊）〉，《外交部祕書處檔案》，中央研究院近代史研究所檔案館藏，檔號：805/0008。
[5] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，443 頁。史丁文生指美國新任駐聯合國大使史蒂文生。
[6]「蔣廷黻代表與部長等會談簡記」（1961 年 5 月 6 日），〈中美兩國有關重要文件（第 1 冊）〉，《外交部祕書處檔案》，中央研究院近代史研究所檔案館藏，檔號：805/0008。
[7]「沈昌煥部長接見莊萊德大使談話紀要」（1961 年 5 月 12 日），〈中美兩國有關重要文件（第 1 冊）〉，《外交部祕書處檔案》，中央研究院近代史研究所檔案館藏，檔號：805/0008。
[8] 國史館：總統蔣中正與美國副總統詹森就其訪問亞洲感想、共黨問題、美國援外計畫及聯合作戰機構等問題進行談話之紀錄，數位典藏號 005-010205-00085-002，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/國際情勢與外交，1961/05/14 。
[9] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA,Memorandum From Secretary of State Rusk to President Kennedy, May 23, 1961. SUBJECT: Diplomatic Recognition of Outer Mongolia (the Mongolian People’s Republic).
[10] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，452-453 頁。
[11] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Telegram From the Embassy in the Republic of China to the Department of State ，June 21, 1961.
[12] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，455-456 頁。總統蔣中正款待前軍援團長史邁斯少將後與夫人宋美齡接見美國駐華大使莊萊德就國務院決定發給廖文毅簽證與美國政府對外蒙進行建交及我國在聯合國大會代表權事進行談話面告要點，數位典藏號 005-010100-00055-017，蔣經國總統文物/文件/忠勤檔案/，1961/06/20。
[13] 國史館：美國駐華大使莊萊德函國防會議副秘書長蔣經國謂代表美國政府邀其赴美訪問，外交部部長沈昌煥告莊萊德大使感謝美國政府盛意邀請但訪美行期須俟再加商酌又政府未正式授權蔣經國討論外蒙及聯合國代表權等問題之權力，數位典藏號 005-010204-00001-001，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/大陸情勢與反攻，1961/06/16 。
[14] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，458-459 頁。
[15] 國史館：民國五十年七月國防會議副秘書長蔣經國與中央情報局臺北站長克萊恩會談紀要：美方決定任何有關中國問題時應先共同商討不可先採行動造成事實再迫我承認對於聯合國代表權問題若匪加入我方則退出對於外蒙問題我方態度不改變等，數位典藏號 005-010301-00001-018，蔣經國總統文物/文件/接待賓客/會談紀要，1961/07/01 。民國五十年七月國防會議副秘書長蔣經國與中央情報局臺北站長克萊恩會談紀要：外蒙古、聯合國代表權、兩個中國以及廖文毅入境等事我國軍民無不反對美方不應再談兩個中國政策此乃政客伎倆必使兩敗俱傷敵人得利等，數位典藏號 005-010301-00001-019，蔣經國總統文物/文件/接待賓客/會談紀要，1961/07/04。
[16] FOREIGN RELATIONS OF THE UNITED STATES, 1961–1963, VOLUME XXII, NORTHEAST ASIA，Memorandum From the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy) to President Kennedy, Washington, July 7, 1961.
[17] 「抄駐美葉公超大使第 774 號來電」（1961年7月8日），〈中美兩國有關重要文件（第 2 冊）〉，《外交部祕書處檔案》，檔號：805/0009。
[18] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，463 頁。
[19] 國史館：美國總統甘迺迪函請總統蔣中正指派代表一人來美與其暨相關人員就有關聯合國之議題進行磋商以化解雙方歧異抑或俟行政院政務委員蔣經國訪美時再為商討，數位典藏號 005-010100-00055-023，蔣經國總統文物/文件/忠勤檔案/，1961/07/14 。
[20] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，464 頁。
[21] 國史館：民國五十年七月總統蔣中正接見美國中央情報局臺北站站長克萊恩有關副總統陳誠訪美準備與討論主題聯合國中國代表權問題並分析美國政府人物與對華政策建議計劃空投人員以支援大陸抗暴運動希望中美情報密切合作談話記錄，數位典藏號 005-010301-00010-002，蔣經國總統文物/文件/接待賓客/會談紀要，1961/07/24。
[22] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，467 頁。
[23] 「訪美時與美方第四次會談紀錄」，《石叟叢書》影像資料，續編，〈訪美專輯〉，國史館藏，編號：13，頁 51。
[24] 國史館：陳誠電蔣中正與美總統甘迺迪等商討我在聯合國代表權問題及外蒙問題，數位典藏號 002-090103-00008-200，蔣中正總統文物/特交文電/，1961/08/02。陳誠電蔣中正率沈昌渙等與美魯斯克續商我在聯合國代表權問題及外蒙問題因蘇聯利用非洲敲詐而影響我代表權票數美認為我在聯合國席次重於外蒙而我僅能在五票棄權之原則下同意棄權暨聯合參謀機構事，數位典藏號 002-090103-00008-201，蔣中正總統文物/特交文電/，1961/08/02。「訪美時與美方第四次會談紀錄」，《石叟叢書》影像資料，續編，〈訪美專輯〉，國史館藏，編號：13，頁 51。
[25] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，470 頁。
[26] 國史館：一九六一年八月十五日美國甘迺迪總統致蔣中正總統為此次與陳誠副總統會談證明中美雙方目標及立場相同且對維護及加強傳統友誼均甚重視等，數位典藏號 005-010205-00043-006，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/國際情勢與外交，1961/08/15 。
[27] 國史館：總統蔣中正復美國總統甘迺迪函稿為副總統兼行政院長陳誠訪美受到款待表示感謝並就外蒙入聯合國大會與聯合國中國代表權問題重申我國觀點與立場，數位典藏號 005-010100-00055-022，蔣經國總統文物/文件/忠勤檔案/，1961/08/26 。
[28] 國史館：一九六一年九月六日美國甘迺迪致總統蔣中正總統為外蒙進入聯合國等，數位典藏號 005-010205-00043-008，蔣經國總統文物/文件/黨政軍文卷/國際情勢與外交，1961/09/06。
[29] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，470 頁。
[30] 國史館：總統蔣中正覆美國總統甘迺迪函就我國在聯合國大會代表權與反對外蒙入會事申明立場，數位典藏號005-010100-00055-024，蔣經國總統文物/文件/忠勤檔案/，1961/09/10。
[31] 國史館，蔣中正先生年譜長編，第十一冊，483 頁。
